Czy Zatorze powinno mieć swoją Radę Dzielnicy? (opinia nadesłana)

W nawiązaniu do artykułu "Czy zatorzanom uda się zjednoczyć i utworzyć radę dzielnicy?", który opublikowany został na łamach info.elblag.pl w załączeniu pozwalam sobie przesłać skromne rozwinięcie tego tematu.

Zatorze - dzielnica Elbląga, położona na południowym krańcu miasta. Dzielnica ograniczona jest od północy - ulicą Tysiąclecia, od zachodu rzeką Elbląg, a od wschodu terenem lotniska. Mieszka tu około 10.000 osób. Na Zatorzu mieści się Szkoła Podstawowa nr 14 im. Jana Brzechwy, przedszkole nr 18, Gimnazjum nr 7, Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna. Na Zatorze można dotrzeć autobusami komunikacji miejskiej linii nr. 6, 8, 19 oraz 13 (wybrane kursy). Znajduje się tu kościół i Parafia Trójcy Świętej. - Można rzec "miasto w mieście" - tylko tyle, że o Zatorzu miasto często zapomina, albo przypomina sobie wtedy gdy zbliżają się wybory. Dlaczego więc dla Zatorza nie utworzyć Rady Dzielnicy?

Rada dzielnicy jest jednostką pomocniczą rady gminy. Radni rady dzielnicy funkcje te sprawują społecznie (za wyjątkiem Krakowa i Warszawy). W Warszawie utworzenie rad dzielnicy jest obowiązkowe (co wynika z tzw. ustawy warszawskiej), a wybory odbywają się na zasadach ustawy Kodeks Wyborczy (Dz. U. 2011  Nr 21, poz. 113 z późniejszymi zmianami).

Do zadań rad dzielnicy należy m.in.: rozwiązywanie istotnych problemów dzielnic, stały kontakt z mieszkańcami dzielnic (np. poprzez stałe dyżury członków rad), przyjmowanie wniosków i skarg mieszkańców dotyczących dzielnic, współpraca z komisjami i radnymi Rady Miasta i opiniowanie spraw dotyczących dzielnic, a następnie informowanie o nich mieszkańców dzielnic, współorganizowanie i wspieranie inicjatyw zmierzających do poprawy życia mieszkańców dzielnic (np. w zakresie komunikacji miejskiej, zagospodarowania przestrzennego dzielnic, ochrony środowiska), współpraca z policją, strażą miejską, strażą pożarną w zakresie utrzymania ładu, porządku publicznego, bezpieczeństwa mieszkańców oraz przeciwdziałania patologiom społecznym na terenie dzielnic.

Kompetencje rady dzielnicy, sposób wybierania członków oraz inne aspekty działania rady określa statut nadany przez radę gminy w formie uchwały. Rada dzielnicy działa na mocy uchwały rady gminy, co wynika z art. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 z późniejszymi zmianami).

Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

Rady dzielnic działają na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa daje gminom prawo do powoływania na swoim terytorium jednostek samorządu pomocniczego (JSP). Taką jednostką może być sołectwo, osiedle lub inne położone na terenie gminy miasto, a w przypadku miasta na prawach powiatu jakim jest Elbląg, dzielnica. W praktyce na terenach wiejskich powstają sołectwa, a w miastach dzielnice i rady osiedli. Rzadko zdarza się, by w obrębie miasta funkcjonowało sołectwo, zwłaszcza w mieście na prawach powiatu jakim jest Elbląg - tutaj ustawodawca przewidział możliwość utworzenia rady dzielnicy. Ustawa w bardzo ogólnikowy sposób określa zasady działania rady dzielnicy, pozostawiając w tym względzie wolną rękę gminom. To gmina wyznacza jednostkom, poprzez uchwalenie statutu, zadania do spełnienia, określa kompetencje i granice odpowiedzialności, zasady finansowania i pozyskiwania dodatkowych funduszy. To gmina wreszcie decyduje, czy na jej terenie rada dzielnicy w ogóle ma działać i w jaki sposób można ją powołać.

Ustawa określa dwie drogi tworzenia rady dzielnicy – można ją określić, jako sposób „odgórny” i „oddolny”. Obie możliwości są wykorzystywane przez polskie miasta. W wersji „odgórnej” to miasto decyduje o tym, czy mają zaistnieć rady dzielnic, wyznacza ich granice, przeprowadza konsultacje z mieszkańcami, ogłasza wybory i powołuje rady dzielnic. Siatka rad dzielnic pokrywa wówczas całe miasto i uwarunkowana jest liczebnością mieszkańców miasta uprawnionych do głosowania. W sposobie „oddolnym” inicjatywa powołania rady dzielnicy należy do mieszkańców. To oni pewnego dnia postanawiają, że chcą zorganizować się w radę dzielnicy, wyznaczają granicę, składają wniosek do rady miasta o powołanie jednostki pomocniczej, wniosek musi zostać podpisany przez przynajmniej piętnastu mieszkańców danego miasta (warunek taki sam jak dla przeprowadzenia referendum lokalnego) – miasto pilnuje tylko kwestii formalnych i udziela zgody na zaistnienie. Ponieważ to mieszkańcy muszą chcieć rady dzielnicy u siebie zdarza się, że sieć rad dzielnicy nie pokrywa całego terenu miasta – do samorządności nie można przecież nikogo zmusić i tak np. w Kaliszu zdecydowano się na sposób „odgórny”. Generalnie miasta w Polsce, w ramach których funkcjonują jednostki pomocnicze, podzieliły się mniej więcej po połowie, jeśli chodzi o sposób tworzenia tych  jednostek pomocniczych.

Jeśli chodzi o pozostałe kwestie związane z działalnością rady dzielnicy (zakres obowiązków, nadzór, finansowanie) to ustawa ogranicza się do bardzo enigmatycznych stwierdzeń o przekazaniu tychże kompetencji gminom. W efekcie ile miast, tyle różnych rozwiązań dotyczących funkcjonowania rad dzielnic, osiedli, sołectw. Jednostki mogą mieć różne kompetencje i tak od ograniczenia działań rady dzielnicy do opiniowania decyzji miasta po pewną decyzyjną autonomię. Jednostki mogą być też w różny sposób finansowane (stałe dotacje, kilka metod obliczania wielkości owych dotacji, granty udzielane na drodze konkursów), a i procent budżetu miasta przekazywany na działalność tych rad może być albo nikły, albo całkiem znaczący.

Ostatniej sprawy związanej z funkcjonowaniem rady dzielnicy, czyli finansowania nie rozstrzygają żadne przepisy prawa. Można to ogólnie nazwać czynnikiem ludzkim. Efektywność działań rady dzielnicy zależy bowiem i od mieszkańców dzielnicy, i od stosunku władz miejskich do samorządu pomocniczego. W przypadku mieszkańców chodzi o nie tylko ich chęć do uczestniczenia w pracach rady dzielnicy, czy startowanie w wyborach do władz tej jednostki pomocniczej, ale przede wszystkim o świadomość, że coś takiego jak samorząd pomocniczy istnieje, że ma pewne kompetencje, że może być pomostem między mieszkańcami a ratuszem. Jednak sam zapał mieszkańców nie wystarczy, jeśli po drugiej stronie napotkają mur obojętności, a wręcz – niechęci. To od gminy, a konkretniej rady miejskiej zależy bowiem, jaką swobodą działań będzie cieszyła się rada dzielnicy i jeśli miasto nie postara się stworzyć odpowiednich warunków (przede wszystkim określając zakres kompetencji i ustalając odpowiedni do niego sposób finansowania), to nawet najbardziej zaangażowani społecznicy w końcu zrezygnują z pracy na rzecz samorządu pomocniczego.

Garść informacji okazała się całkiem spora, ale była niezbędna – stanowi bowiem tło dla dalszych rozważań, co do pomysłu utworzenia Rady Dzielnicy Zatorze w Elblągu. Inicjatywa wpisuje się w szerszą dyskusję o funkcjonowaniu jednostek pomocniczych w Polsce. Eksperci, w tym prof. Regulski, są zgodni: samorząd pomocniczy przechodzi kryzys. Na początku lat 90` XX wieku rady osiedli i dzielnic w miastach powstawały jak grzyby po deszczu – były wyrazem zachłyśnięcia się wolnością i samorządnością. Potem rady te stały się w pewien sposób „modne” – miasta tworzyły rady osiedli i dzielnic po to, by wykazać, że są otwarte na pomysły mieszkańców, że doceniają rolę zwykłych obywateli w procesach zarządzania miastem. Po kilkunastu latach zapał społeczników z lekka osłabł, a nowe osoby nie garną się tłumnie do pracy w radach (co jest elementem większej dyskusji o kondycji społeczeństwa obywatelskiego w Polsce). Ponadto dla wielu miejskich decydentów rady osiedli i dzielnic okazały się kulą u nogi: mało efektywne toto, nie ma pomysłu na reformę, a zlikwidować łatwo się nie da. I w tym kontekście inicjatywa jest cenna. Jednak sama chęć utworzenia rady dzielnicy to nie wszystko.

Siłą rady dzielnicy jest ich lokalność – to najbliższy mieszkańcom szczebelek samorządnej władzy. To w ramach rady dzielnicy można spokojnie dyskutować o konieczności odnowienia placu zabaw przy ulicy X i zamontowaniu progu zwalniającego na ulicy Y, i dla nikogo ten problem nie będzie zbyt odległym, bo ulice X i Y leżą „za rogiem”, a nie kilka kilometrów od miejsca zamieszkania. Oczywiście, jak i we wszystkim, tak i w określaniu wielkości rady konieczny jest umiar – jednostka pomocnicza obejmująca trzy ulice i dwanaście bloków nigdy nie będzie działać efektywnie. Ale podobnie rzecz ma się z molochem, który obejmuje osiedle zamknięte złożone z nowych domów, wielkie blokowisko, kwartał domów jednorodzinnych i dwie ulice starych kamienic – ich mieszkańcy mają zupełnie inne potrzeby, inne priorytety, a poszczególne głosy mogą zginąć w ogólnym chórze.

Warto także pamiętać, że – tak przynajmniej wynika z moich doświadczeń – mieszkańcy najbardziej intensywnie uczestniczą w pracach rady dzielnicy, w wyborach do tejże rady, gdy jest jakiś palący problem do rozwiązania: budowa obwodnicy, budowa wiaduktu, likwidacja uciążliwej firmy lub lokalizacja zakładu przemysłowego o uciążliwej dla otoczenia produkcji, itp. Czy w przypadku utworzenia Rady Dzielnic Zatorze, może zdarzyć się coś, co równie mocno zintegruje i popchnie do działania przynajmniej większość z kilku tysięcy mieszkańców? Myślę  że znajdzie się tego sporo na naszej dzielnicy.

Warto, aby rada dzielnicy powstała „oddolnie”, jako wyraz samoorganizacji mieszkańców. Czy obywatele przywiązani do swojej najmniejszej ojczyzny (ulicy), będą skłonni zrezygnować z własnej, już skrystalizowanej tożsamości sąsiedzkiej, na rzecz jednostki dużo większej? Czy można „obudzić” aktywność samorządową, drzemiącą w tych, co to do tej pory rady dzielnicy unikali, poprzez „odgórne” przypisanie ich do takiej a nie innej struktury terytorialnej?

Pomysł utworzenia Rady Dzielnicy Zatorze to de facto próba zrównania jednostki pomocniczej z Miastem, uczynienia z rady dzielnicy takiej „gmin w pigułce”. Pomijam już fakt, że realizacja tego planu nie jest możliwa bez zmian ustawowych. Ważniejsze jest co innego. Czy inicjatywa nie oznacza tak naprawdę pozbycia się przez miasto dość kłopotliwych obowiązków, jakim jest np. zarządzanie szkołami, i złożenie tychże obowiązków na barki działaczy dzielnicowych? Czy nawet mając zapewnione finansowanie z budżetu miasta, rada dzielnicy jest w stanie podołać zadaniom przeznaczonym dla gminy? No i jak szeroka byłaby autonomia takiej nowej rady dzielnicy? Czy problemem nie byłaby dla prezydenta miasta i rady miejskiej, akceptacja działań rady dzielnicy przez miasto, a – istniejący także dziś – „finansowy kaganiec”, nakładany dzielnicy przez ratusz? W końcu tak krawiec kraje, jak mu materiału staje. Może się więc okazać, że niepopularne, trudne decyzje będzie musiała podejmować rada dzielnicy – taka usankcjonowana systemowo spychologia.

Podsumowując - zgadzam się, że potrzebna jest reforma i utworzenie rady dzielnicy na Zatorzu, bo te wiejskie (czyli sołectwa) funkcjonują całkiem nieźle. Może zreformować sam system finansowania? Na przykład, umożliwić radzie dzielnicy uczestniczenie w projektach na zasadzie partnerstwa publiczno-prywatnego. Mogłyby wtedy same poszukiwać środków na określone cele, a nie tylko liczyć na łaskę i niełaskę ratusza, a sami mieszkańcy zapewne chętniej zaangażują się w prace samorządu pomocniczego, jeśli będą mieli poczucie, że głos rady dzielnicy jest słyszalny w ratuszu.

Najszczersze nawet chęci nie wystarczą, jeśli po drugiej stronie zamiast partnera jest obojętny biurokrata.

Paweł Kowszyński